По роду своей деятельности в последние пять - шесть лет мне пришлось посетить многие регионы нашей страны. Первое, что бросалось в глаза - это состояние уровня жизни и благополучия населения. Он оказался далек от желаемого и, тем более, ожидаемого, если учесть возможности одной из богатейших стран мира сырьевыми ресурсами. При объективном анализе можно увидеть различие между рапортами и отчетами Правительства и акимов и реальной картиной в регионах. В чем же причина этого?
Региональная политика начала формироваться с середины 90-тых годов как важнейший инструмент взвешенной и сбалансированной социально-экономической политики, направленной на устранение последствий социально-экономического кризиса, вызванного распадом Союза.
За прошедший период времени было принято огромное количество официальных документов: две Концепции региональной политики до 2010 года (региональный подход) и на 2002 -2006 годы (отраслевой подход), Концепция развития сельских территорий на 2023 - 2027 годы, Стратегия территориального развития до 2015 года (специализация регионов на основе мастер планов) и Стратегический план - 2020 (создание центров индустриализации по карте схемы развития и размещения производительных сил), Программа развития моногородов на 2012 - 2020 годы, Национальный проект "Сильные региона - драйвер развития страны", две Госпрограммы индустриального и форсированного индустриального развития, множество всевозможных проектов и отраслевых программ, программы местных исполнительных органов и т.д.
И сегодня можно констатировать, что ни одна из целей, заложенных в принятых документах, не достигнута в полной мере. В результате не решена главная многолетняя целевая установка – выравнивание регионов Казахстана по экономическим и социальным показателям.
Причины неудач концепций, стратегий, программ и проектов по выравниванию уровня развития регионов и повышению благополучия населения в Казахстане, на мой взгляд, связаны со следующими ключевыми факторами:
- коррупция и неэффективное управление, то есть средства, предназначенные для улучшения инфраструктуры и услуг в условиях слабой прозрачности и недостаточной ответственности, часто не доходят до целевых регионов или используются не по назначению;
- неравномерное распределение потенциала природных ресурсов и, соответственно, неравные уровни экономического развития приводят к устойчивой зависимости «слабых» регионов от дотационной политики государства, и это не создает здоровых стимулов для самостоятельного успешного развития;
- слабое стратегическое планирование является причиной неэффективности использования ресурсов, приводит к дублированию усилий, которая усугубляется тем, что программы разрабатываются без учета реальных потребностей и возможностей регионов и все это затрудняет достижение целей;
- низкий уровень общественного воздействия на процессы принятия решений и контроля за ходом реализации программ на местах;
- не последнюю роль в провалах программ развития играет фактор недостаточного уровня человеческого капитала как в структурах управления, так и населения в целом.
Поэтому сегодня и имеет место разрыв в уровнях социально-экономического развития регионов. В частности, по ключевому показателю ВРП на душу населения разрыв между регионами Казахстана из года в год не только не сокращается, но и имеет тенденцию к росту - с 6,6 раза в 1999 г. до 12 раз в 2022 г. Также, если в 2012 году разрыв по уровню среднедушевых денежных доходов населения достигал 3,8 раза, то в 2022 году – 4,13 раза.
Соотношение среднедушевого денежного дохода и прожиточного минимума позволяет оценить степень достаточности доходов населения для покрытия потребительских расходов. Несмотря на то, что в целом разрыв по данному соотношению снижается, в отдельные годы доходы в ряде регионов (Алматинская, Жамбылская и Туркестанская области) не покрывали даже прожиточного минимума. В тоже время в некоторых регионах (Атырауская, Мангистауская области, гг. Астана, Алматы и Шымкент) доходы превышал прожиточный минимум более чем в три раза.
В целом можно сделать вывод о том, что экономически более развитым регионам соответствует и более высокие уровни социального развития, что лишний раз подтверждает традиционно сложившуюся тенденцию.
В целом можно резюмировать, что на сегодня в Казахстане не создано предпосылок для выравнивания уровней экономического развития регионов. В принимаемых концептуальных и программных документах в рамках проведения региональной политики отсутствуют насущные задачи по выработке конкретных механизмов и инструментов выравнивания уровней экономического и социального развития регионов. В этих условиях не приходится говорить об эффективности региональной политики в целом. Последствия неэффективной региональной политики могут привести, с одной стороны, к росту социальной напряженности. Если население видит, что обещанные улучшения не реализуются, это будет детонатором роста недовольства. Люди могут чувствовать себя обделенными и несправедливо обойденными вниманием. С другой, возникнет проблема усиления миграции. Население будет стремиться переезжать в более развитые регионы или даже за пределы страны в поисках лучших возможностей, что усугубит дисбаланс и создаст дополнительные проблемы как в принимающих, так и в исходящих регионах. С третьей, как следствие - это ухудшение экономической ситуации. Недостаточное развитие инфраструктуры и низкий уровень жизни могут, с одной стороны, существенно снизить стимулы для роста производительности труда, а с другой - отпугнуть потенциальных инвесторов, и все это будет препятствовать экономическому росту.
Свой отпечаток на ситуацию оказывает современный не совсем профессиональный управленческий менеджмент. Сегодня, как сказал один эксперт, "способных на многое давно уже потеснили готовые на все" управленцы. Например, на макроуровне государственного управления принимаются важные государственные и отраслевые программы, реализация которых, казалось бы, должна оказывать существенное влияние и на развитие регионов. Это, прежде всего, индустриально-инновационная, агропродовольственная, развития сельских территорий, углубления социальных реформ и т.д.
Вместе с тем, практика их реализации в регионах показывает, что аналогичные региональные программы зачастую не коррелируют с вышеозначенными программами как по направлениям, так и по целям.
Более того, сегодня государство перешло на такой инструмент планирования как национальные проекты. И сегодня отчетливо понятно, в особенности по итогам аналитических исследований Национального аудиторского бюро, что практически все нацпроекты мало- или совсем неэффективны. В то же время, в связи с переходом на нацпроектирование, были поставлены на утрату все ключевые государственные программы без анализа их исполнения и реализации.
В этой связи регионы остаются в непонятной ситуации: госпрограмм, на которые они ориентировались, нет, а нацпроекты на мезоуровне экономики не имеют четких очертаний и обеспечены только виртуальным финансированием. Как следствие, 7 из 10 нацпроектов фактически приостановлены, не достигнув заложенных индикаторов.
Много вопросов вызывает реализация концепции промышленной политики, которая после многих лет забвения, была принята на законодательном уровне. Вместе с тем в экспертном сообществе дискутируется вопрос: является ли промышленная политика и ее ракурс - индустриально-инновационная политика, - понятием региональным? Скорее, ответ прост как правда: регионы не могут проводить ни индустриальную, ни тем более промышленную политики в пределах своих границ, поскольку политика предполагает самостоятельность в проведении индустриальных реформ, что невозможно по определению.
Действительно, в условиях единого народнохозяйственного комплекса страны важно обеспечение региональных пропорций развития промышленности с учетом специализации регионов в привязке к его ресурсному потенциалу. К тому же, это противоречит кластерной политике, не признающей границ регионов.
Все это приводит к тому, что не работают в полной мере механизмы и инструменты местного самоуправления. Законодательная база совершенствуется в этом направлении более двух десятков лет, но до реального совершенства еще далеко. Есть ощущение, что государство в целом не заинтересовано в развитии местного самоуправления. Проблема решается ни шатко, ни валко, так как есть опасения определенных кругов в реальной децентрализации власти.
В подобных условиях не приходится говорить о рациональности размещения производительных сил страны по регионам, поскольку сегодня имеют место трудно разрешимые проблемы:
- во-первых, столица и крупные города получают больше инвестиций и внимания со стороны правительства, что приводит к дальнейшему усилению различий между городами и сельскими районами;
- во-вторых, регионы, специализирующиеся на добыче природных ресурсов (нефть, газ, металлические руды), страдают от недодиверсифицированности экономики и уязвимости на мировых рынках;
- в-третьих, некоторые регионы могут столкнуться с проблемами экологического характера из-за неумелого использования природных ресурсов, что прежде всего сказывается на здоровье населения.
Думается, здесь уместно вспомнить, что в плановые времена размещением производительных сил занимались на самом серьезном уровне: Совмин – Госплан - научные институты досконально прорабатывали все до мелочей.
Сегодня этого нет и в помине. Достаточно сослаться на Карту индустриализации Казахстана и соответствующие карты индустриализации регионов, которые формировались по методу простого свода инвестиционно-инновационных проектов, подготавливаемых без достаточных обоснований по ресурсам центральными и местными исполнительными органами. В результате немалым числом проекты оказались не реализуемы по причине либо отсутствия необходимых инновационно оринтированных кадров специалистов, либо отсутствия необходимых ресурсов на местах и др.
Доходило до курьеза, когда просто инвестиционные проекты строительства цементных заводов подносились (и вносились в карты?!) в качестве инновационных, со всеми льготами и преференциями.
Встает на повестку извечный вопрос - что делать? В самой обобщенной форме можно предложить следующее:
1) необходимо настоятельно и безотлагательно решать задачу повышения качества регионального менеджмента. Одного переобучения в этом деле недостаточно, нужно совмещение с мягкой ротацией управленческих кадров; подбор кадров должен осуществляться на основе оценки их знаний и опыта по системному взгляду на осуществление реформ; под мягкой ротацией необходимо иметь в виду сохранение потенциала опытных управленцев с государственным подходом к управленческим делам.
В последнее время все более поднимается проблема внедрения в систему управления технологий искусственного интеллекта (ИИ). В этой связи необходимо иметь в виду, что ИИ имеет серьезные изъяны, о чем лоббисты этого ноу-хау умалчивают. С одной стороны, данные, которыми «питается» ИИ, могут быть неправильными. ИИ устроен так, что на основе большого количества информации о чем-либо делает вывод, который может оказаться ошибочным. Из-за ограниченного числа данных искусственный интеллект не способен делать выводы об объективной реальности - он создает свою реальность. Базы данных строятся на информации о прошлом, как следствие, с прогнозами у системы ИИ могут быть проблемы. С другой стороны, машинное обучение работает не так, как человеческий мозг, поэтому довольно просто обмануть систему. ИИ бывает нелегко понять, отследить логическую цепочку, в соответствии с которой система делает выводы, тяжело. С третьей, у ИИ имеется в наличии «отпечатка» мышления и ценностей их разработчиков. Другими словами, ИИ будет продуцировать решения на уровне своих бенефециаров, к которым можно отнести местные органы власти. И последнее. Надо задаваться всегда вопросом - в чем отличие ИИ от естественного? ИИ это есть железо, оперирующее базой данных, не несущее ответственности за решения. А у естественного интеллекта есть душа, совесть и ответственность за принятое решение, которое уголовно наказуемо за неправомерное принятие решения.
Таким образом, применение технологий ИИ на уровне местных органов исполнительной власти скорее не позволит поднять качество управленческих решений, но может создать прецедент переложения ответственности за провальные решения на ИИ;
2) возможно, необходимо реанимировать практику рейтинговой оценки деятельности исполнительной власти на местах, однако положив в ее основу конкретные результаты по осуществлению социально-экономических реформ. Ранее действовавший подход на основе набора показателей порождал дух соревновательности и не способствовал максимальной объективности реальных усилий местной власти;
3) думается, назрела необходимость создания государственной структуры (министерства, агентства и др.), которое полностью и со всей ответственностью занималось бы проблемами регионального развития, которые требуют системного подхода, что не могут обеспечить нынешние министерства, буквально «закопавшиеся» в дебрях нацпроектов;
4) необходимо подключать большую науку, которая пока «стоит за углом», лишь наблюдая за реформами. В первую и главную очередь – науку практической направленности.
В этой связи вспоминается, что в плановые времена наряду с Институтом экономики АН КазССР, который занимался теоретическими вопросами, существовал практически ориентированный НИЭИ при Госплане КазССР, который научно обосновывал все вопросы развития социально-экономического развития стран и регионов, разрабатывал Схемы развития и размещения производительных сил Казахстана, которые наш Госплан отстаивал, встраивал с учетом интересов Казахстана в Схемы развития производительных сил Союза.
Сегодня правопреемником того славного института является ИЭИ при МНЭ, но это уже бледная тень, исполняющая роль «арифмометра» при МНЭ.
В этой связи необходимо, помимо создания специализированного государственного органа по региональной политике, создать при нем мощный научный институт практической направленности.
Можно задаться вопросом, можно ли было предвидеть и упредить ошибки в региональной политике? Безусловно, можно было и предвидеть, и предпринять необходимые превентивные меры при должном соблюдении и планомерном решении вышесказанных проблем.
Однако, как говорится, воз и ныне там. Эти непростые, жизненно важные задачи, требующие не только конкретных действий, но и неусыпного внимания, в условиях все более формального контроля со стороны ответственных органов, стали все более спускаться на тормозах.
И сегодня мы имеем вот такие серьезные последствия своей, не побоюсь этого слова, расхлябанности, помноженной на психологию временщиков.
И, наконец, кто виноват? Сложно однозначно ответить на этот вопрос. Определенно все начнут кивать головами и указывать пальцами на власть на местах. Однако, местные исполнительные органы - лишь звено в общей цепочке безответственности, что порождается общим снижением качества системы государственного управления. Думается, многие проблемы общественной жизни проистекают на фоне многолетнего отсутствия действенной государственной идеологии.
В целом же, оценивая результаты осуществления региональной политики в Казахстане за годы независимого развития, можно прийти к выводу о том, что политика выравнивания неравенства регионов пока не достигла ожидаемого эффекта и не привела к значимому уменьшению неравенства регионов страны.
Едил Мамытбеков
Сенатор Парламента РК седьмого созыва,
член Совета сенаторов при Сенате Парламента РК
