Бұл мақала – Қазақстандағы мемлекеттік басқару жүйесінің не себепті алғашқы тәуелсіздік жылдарындағы сенім мен серпінді жоғалтып, уақыт өте келе өзгерістердің қозғаушы күшінен инерциялық механизмге айналғанын түсінуге жасалған талпыныс.
Біз тым ұзақ уақыт бойы «қолмен басқару» режимінде өмір сүріп келеміз. Стратегиялық ойлауды ұрандармен, жүйелілікті әдемі презентациялармен алмастырдық. Бүгін мемлекет алдында нақты таңдау тұр: не ақыл мен жауапкершілікке негізделген интеллектуалды басқару жүйесіне қайта оралу, не бюрократиялық инерция батпағына біржола батып қалу.
Ел Президенті Қасым-Жомарт Тоқаев нақты және айқын тапсырма қойды — қысқа мерзім ішінде жасанды интеллект технологияларын жедел және ауқымды енгізу. Бұл қадам тек сәнге ілесу емес, ол заңдылық: мемлекеттік басқарудың тиімділігі едәуір төмендеді, ал басқарушылық шешімдер жиі жүйелі талдау мен ұзақ мерзімді көзқарассыз қабылданады. Айта кету керек, мәселелер көп жиналып қалған. Қиындықтар аз емес.
Негізгі себеп – басқару институттарының тиімділігінің төмендеуі және тұтастай алғанда мемлекеттік басқару жүйесіндегі дағдарыс. Қазір біз қайта-қайта «қолмен басқару» тәсіліне жүгінуге мәжбүр болып отырмыз. Егер 1990-жылдары бұл амал уақытша әрі мәжбүрлі шара болса, бүгінде ол – жүйелік қателіктердің салдары.
Іс жүзінде мақсатты басқару – ресурстарды бөлу арқылы басқаруға айналды. Яғни, бағдарламалық іс-шараларға қаржы бөлу басты өлшемге айналып, нақты нәтижелер мен мақсаттарға бағытталған басқару механизмі әлсіреді.
Жүйелік қателіктер: экономикадан цифрландыруға дейін
Қоғам өзіне көптен бері сұрақ қоюы керек еді: неге біздің басқару моделі соншалықты тиімсіз болып қалды? Жауап айқын – еліміздің әлеуметтік-экономикалық дамуын, салалық кешендері мен өңірлерді жоспарлау мен басқарудағы мемлекеттік тәсілдің жоғалуы.
Мемлекеттік тәсіл — басқарудың үштігінің үйлесімділігін қамтамасыз ететін, яғни болжам жасау, жоспарлау және жеке жауапкершілік механизмін теңестіретін жүйе — бүгінгі таңда бұзылған. Шешімдер фрагментарлы түрде, салдарын талдамай және ведомстволар арасындағы үйлестірусіз қабылданады.
Мемлекеттік басқару жүйесінде қызмет атқарған тәжірибеме сүйеніп, бірнеше маңызды сабақтарды атап өткім келеді.
Бірінші сабақ – экономиканы шынайы әртараптандырудың мәнін толық түсінбеу. Әртараптандыру дегеніміз – тек шикізаттық бағыттан бас тарту ғана емес, сонымен қатар жаңа салаларды дамыту арқылы экономиканы кеңінен жаңғырту. Бұл – IT, креативті индустриялар, «жасыл» туризм, агротехнологиялар секілді жаңа бағыттарды ілгерілетуді де қамтиды.
Екінші сабақ – шағын және орта бизнесті қарқынды дамытуға және оны шынайы қолдауға уәкілетті органдар тарапынан жеткілікті көңіл бөлінбеуі. Шағын және орта бизнес – инновацияның бастауы, әлеуметтік тұрақтылықтың кепілі. Егер кәсіпкерлік экономикалық өсімнің өзегіне айналмаса, реформалар туралы айтудың өзі бос әңгіме болып қала береді.
Әлеуметтік әділет сабағын да ескеру маңызды. Ол әлеуметтік саясатты жақсартуды, аз қамтылғандарға бағытталған көмек көрсетуді, сондай-ақ білім беру мен денсаулық сақтау салаларына жеткілікті инвестиция салуды қарастырады, бұл ақырында адами капиталдың өсу сапасына әсер етеді. Сабақ мынада: әділетті әлеуметтік саясатсыз ешбір мемлекет тұрақты бола алмайды.
Сонымен бірге заң үстемдігі мен жемқорлыққа қарсы күрессіз тұрақты экономикалық өсімге қол жеткізу мүмкін емес. Сабақ мынада: құқықтық мемлекет — экономиканың ұзақ мерзімді және тұрақты дамуының негізі екені түсінікті болуы қажет.
Маңызды аспект — жұмыспен қамтудың өсуі және өңірлердің теңгерімді дамуы. Бүгінгі күні өңірлер арасындағы өмір сүру деңгейі мен жұмыспен қамту бойынша алшақтық созылмалы сипатта сақталуда. Сабақ мынада: өңірлік саясат тепе-теңдік нүктесіне жетпей тұрғанда, экономикалық өсім тұрақсыз болады.
Қазақстан секілді дамушы мемлекет үшін цифрландыру мен жасанды интеллектіні енгізу – тиімділікті және бәсекеге қабілеттілікті арттырудың маңызды тетігі. Алайда бір нәрсені анық түсінуіміз керек: цифрландыру мен жасанды интеллект адам ақылын алмастыра алмайды! Бұл – тек құрал, ал оны тиімді пайдалану үшін кәсіби, аналитикалық ойы бар басшылар қажет. Сабақ мынада: цифрландыру мен жасанды интеллектті басқарушылар үшін дайын және негізделген шешімдер беретін панацея немесе «көктен түскен береке» ретінде қабылдамау қажет.
Осы және өзге де сабақтар бүгінгі күні үкіметтің, яғни атқарушы органның, парламенттің, яғни заң шығарушы органның және қоғамдық кеңестердің ерекше бақылауында болуы тиіс деп ойлаймын.
Кадрлық дағдарыс: кәсіби шеберлік емес, адалдыққа басымдық беру
Мемлекеттік басқару жүйесінің басты осал тұсы – кадрлық дағдарыс. Басқарушылардың кәсібилігі көрсетілімдік адалдықпен ауыстырылған. Кез келген жерде болашақ жетекшілер нақты жауапкершілік сатыларынан өткен «төменнен жоғарыға» кадрларды даярлау жүйесі жойылған.
Кадр саясатын жаңарту жолында басқарушылық қабілеті әлі қалыптаспаған жас мамандарға артықшылық беру тәсілі тиімсіз болды. Нәтижесінде кадрлық саясат дамудың қозғаушы тетігі емес, формалды тағайындаулар құралына айналды.
2021 жылы ақпан айында Президент Жарлығымен Мемлекеттік басқаруды дамытудың 2030 жылға дейінгі тұжырымдамасы бекітілді. Концепция классикалық басқару теориясының дәстүрлі қағидаттарына сәйкес келеді. Сонымен бірге, қазіргі жағдай бар тәжірибенің жарияланған мақсаттар мен міндеттерге сәйкес келмейтінін көрсетеді. Іске асырудың әлсіз жақтарын мыналар деп белгілеуге болады: мақсаттар мен тәжірибе арасындағы формальдылық пен алшақтық, билік деңгейлері арасындағы үйлестірудің жеткіліксіздігі, бюрократиялық инерция, жүйелі трансформациясыз цифрландыру, сыбайлас жемқорлыққа қарсы аспект.
Нәтижесінде, Концепция мақсаттары мен міндеттерінің нашар орындалуы немесе орындалмауы себептерін талдаудың жоқтығы мен бақылау сапасының төмендеуі нәтижесінде нақты серпіліс байқалмаған деп айтуға болады.
Мемлекеттік органдардың тапсырманы бақылаудан алу үшін ресми негіз болып табылатын құжаттар ретінде меморандумдарды пайдаланудың әдетке айналған теріс тәжірибесі жойылған жоқ. адамдар «бос декларациялар мен шексіз «жарқын болашақ» презентацияларынан» шаршаған. Орталық атқарушы органдардың алғашқы басшылары үкімет құрамындағы бір команда бола тұра, бір-бірімен түсіністік меморандумдарын қалай қол қоятынын қалай түсінуге болады?
Мемлекеттік басқарудың әлсіздігінің тағы бір себебі – шешім қабылдауда жүйеліліктің болмауы. Бұл жағдайдың себебі — соңғы 20 жыл бойы үкіметтің өзінің нақты стратегиялық немесе жедел іс-қимыл бағдарламасының болмауы. Үкімет өзінің бағдарламасы ретінде сайлауда жеңіске жеткен партияның бағдарламасымен бірге Жолдауды іске асыру бойынша жалпыұлттық жоспарды есептейді. Алайда мұндай жоспар тек үкіметтің орындауға міндетті қысқа мерзімді оперативтік тапсырмалар мен міндеттерді ғана анықтайды. Яғни, бүгінгі күні жүйе стратегиядан нәтижеге емес, тапсырмадан тапсырмаға өмір сүруде.
Парадокс: басқару бар, бірақ басқарушылық жоқ
Бүгінгі таңда мемлекеттік жоспарлау мен басқарудың бұрынғы салмақты тиімді жүйесі мемлекеттік, ведомстволық және аймақтық бағдарламалардың жиынтығына дейін қысқарды, олар жиырма жылдан астам уақыт бойы менеджмент басқарудан белгілі бір басқарушылық панацея ретінде қабылдана бастады – олар бүкіл басқарушылық субъектіні қамтуы мүмкін бағдарламаны әзірлеу жеткілікті дейді.
Алайда жобалық басқару қағидатына көшу мемлекеттік бағдарламалардан бас тартып, оның орнына ондаған ұлттық жобалар қабылдауға әкелді. Осының бәрі ҚР Стратегиялық жоспарлау және реформалар агенттігі (СЖРА) қызметі жоспарлау жүйесін сапалық тұрғыдан күшейте алмағанын айғақтайды.
Ал Ұлттық статистика бюросы (ҰСБ) – статистика саласындағы мемлекеттік саясатты қалыптастыру мен іске асыруға жауапты уәкілетті орган. СЖРА-ның ведомстволық органы болып табылатын ҰСБ 2023–2025 жылдардағы инфляцияны дұрыс бағаламауға тікелей қатысы бар. Бұл ресми статистикаға сенімді төмендетіп, макроэкономикалық жоспарлаудың дұрыстығына және дұрыс шешімдер қабылдауға кедергі келтіреді.
Айта кету қажет, СЖРА-ның ведомстволық бағынысына өтуімен, отандық ғылыми-сараптамалық қауымдастық пікірінше, ҰСБ бұрынғы аналитикалық тәуелсіздік деңгейін, сапалы қызметті және статистикалық ақпаратты кең қамту мен қолжетімділік принципін жоғалтты. Бұл оның қызметі толықтай мемлекет қаражаты есебінен жүргізілуіне қарамастан орын алды.
Ұлттық экономика министрлігі (ҰЭМ), сондай-ақ Қаржы министрлігі мен ҰСБ, соңғы екі жылда салық түсімдерінің болжамдарын дәл жоспарламағаны үшін жауапты. Мәселен, 2023 жылы республикалық бюджет бойынша салық түсімдерінің жоспары 9,6% қателікпен, ал корпоративтік табыс салығы (КТС) 21% немесе 1,1 трлн теңгеге артық жоспарланған.
2024 жылы айырмашылық бұдан да үлкен болды — болжам мен нақты түсім арасындағы айырма 3,5 трлн теңге немесе 21,9%-ды құрады. Қосылған құн салығы (ҚҚС) бойынша қате – 29,5%, КТС бойынша – 23,9% болды.
Жоғары инфляция халық табысын азайтып, экономикалық өсімнің тиімділігін төмендетеді. Ұлттық банктің 2025 жылы инфляцияны 7,5–9,5%-дан 5,5–7,5% деңгейіне баяулайды деген болжамы ақталмады. Айқын, мұндай елеулі қателіктер Қаржы министрлігінің тікелей есептеу қателіктеріне қатысты емес, олар экономикалық өсім қарқынын дұрыс бағаламаудың салдарынан туындайды.
Экономикалық зерттеулер институты (Институт) – Қазақстан экономикасын дамыту саласында ғылыми-зерттеу жұмыстарымен айналысып, ҰЭМ-ге бағдарламалар, стратегиялар және орта және ұзақ мерзімді макроэкономикалық болжамдарды әзірлеуде сараптамалық-талдамалық қолдау көрсетеді.
ҰЭМ-не тәуелді акционерлік қоғамы ретінде Институт үкіметтің экономикалық саясатына ғылыми-талдамалық қолдау көрсетумен жауапты. Бұл жұмыстың ең маңызды элементі республикалық бюджетті қалыптастыру кезінде макроэкономикалық көрсеткіштерді болжауды ғылыми-әдістемелік сүйемелдеуді қамтуы тиіс.
Алайда, 2005–2010 жылдары жағымсыз тәжірибе қалыптасты: мемлекеттік органдарға әдістемелік нұсқаулар әзірлеудің орнына Институт керісінше ҰСБ-нан бекітілген әдістемелерді пассивті түрде қабылдаушыға айналды және қаржылық-экономикалық көрсеткіштердің статистикасы мен болжамдарындағы жиналған қателіктерді жою үшін сүзгі қызметін атқара алмай келуде.
Ғылым және жоғары білім министрлігінің (ҒЖБМ) қарамағындағы Экономика институты экономика саласында іргелі және қолданбалы зерттеулер жүргізеді, Алматы қаласында орналасқан және Астана қаласында филиалы – Әлеуметтік-экономикалық зерттеулер орталығы бар.
ҒЖБМ Ғылым комитетінің ведомстволық бағынысында бола отырып, аталған институт үкіметтің экономикалық блогының нақты қызметіне жанама түрде қатысы бар.
Осылайша, үш орталық атқарушы орган мен екі ғылыми институтқа ие бола тұра, мемлекет экономика өсімінің орта және ұзақ мерзімді кезеңге арналған ғылыми негізделген болжамына ғана емес, тіпті ағымдағы бюджеттік жоспарлау кезеңіне қатысты нақты қаржылық-экономикалық көрсеткіштерге де ие емес. Олардың өзара іс-қимылы синергия бермейді, бұл – басқарусыз басқарудың парадоксы болып табылады.
Мәселенің мәніне назар аудару үшін қайта айта кету керек: экономикалық блоктың ең үлкен «теріс» жақтарының бірі — экономика саясатын индустриялық-инновациялық негізде әртараптандыруды жүзеге асырудағы бірізділіктің болмауы. Мемлекеттік бағдарламалар қабылданып, мерзімінен бұрын «орындалғанымен», олардың нақты түпкі нәтижесі байқалмайды. Мұның екі негізгі себебі бар: біріншіден — осы және өзге де құжаттардың жобалануға дейінгі кезеңде ғылыми-әдістемелік және сараптамалық-талдамалық тұрғыдан жеткілікті деңгейде дайындалмауы; екіншіден — олардың орындалуын тиімді бақылау және қажет түзетулерді жедел енгізу үшін мониторингтің жоқтығы.
Ауыл шаруашылығы бағытындағы ғылыми-зерттеу институттарының тиімді жұмыс істеуі мәселесі бөлек тұр. Олардың қызметі жалпы алғанда жеті құлыптың ар жағында қалып қойғандай. Экономикалық және аграрлық бағыттағы институттарды біріктіріп, мемлекеттік органдарға тәуелсіз, елдің әлеуметтік-экономикалық дамуына арналған жүйелі ғылыми-зерттеу сараптамалық-талдау институтын құрып, оны тікелей Үкіметке бағындыру уақыты келген шығар?
Ізгі ниетті оқырман бұл сынның тұлғаларға емес, институттық деңгейге бағытталғанын түсінеді деп үміттенемін.
Ойсыз технооптимизм
Қазақстанда қауіпті елес тамыр жайып келеді — яғни цифрландыру мен жасанды интеллект өздігінен басқару саласындағы мәселелерді шешеді деген сенім қалыптасуда. Олар көбінесе тиімділікті арттыру құралы емес, өз алдына мақсат ретінде қабылданады. Нәтижесінде «ақылды платформалар» мен «цифрландыру жобалары» институттар мен басқару ойлау жүйесін түбегейлі реформалаудың орнын басқандай, технологиялық прогресс елесін тудырады.
Мұндай тәсіл ескі басқару дағдылары сақталып қалған «сандық фасадты» қалыптастырады: шешімдер инерция бойынша, салдарларын талдамай және ведомстволар арасындағы үйлестірусіз қабылданады. Көріп отырғанымыздай, технологиялық инфрақұрылымның дамуы басқарушылардың стратегиялық ойлау және деректермен жұмыс істеу қабілетінен жылдамырақ жүріп жатыр.
Нәтижесінде ел мынадай парадоксқа тап болды: технология бар – ал басқару жоқ. Қате болжамдар, бұрмаланған статистика мен формалды есептер талдаудың орнына цифрландырудың сыртқы «көріністерін» қоюдың салдарына айналды. Зияткерлік мазмұнсыз технологиялар мен деректер жиналып, бірақ нәтижеге жұмыс істемейтін жаңа бюрократия түріне айналуда.
Басқарушылық жаңғырудың бес қадамы
Жоғары мінберлерден қанша айтылғанымен, жаңа экономикалық саясаттың нақты көрінісі әзірге байқалмайды. Бұл жағдайды бір сәтте түзету мүмкін емес, өйткені бюрократиялық жүйенің инерциясы ондаған жылдар бойы жиналып келген. Алайда дәл қазір декларациялардан басқаруды зияткерлік тұрғыда қайта құрылымдауға көшу қажеттілігі туындап отыр.
1990-жылдардағы тәжірибе көрсеткендей, шешуші реформаларды ресми шенеуніктер емес, жүйеден тыс сарапшылар мен экономистер — аналитикалық ойлау қабілеті бар, ғылыми тәртіп пен жауапкершілікке ие адамдар жүзеге асырған.
Стратегиялық болжау сапасын және басқарушылық шешімдердің үйлесімділігін арттыру мақсатында, менің ойымша, осы кезеңде стратегиялық болжау мен мемлекеттік шешімдерді бағалау үшін объективті және тәуелсіз ғылыми негізделген базаны қалыптастыруға қол жеткізуіміз қажет.
Осы мақсатта мыналар қажет:
• болжамдар мен стратегиялардағы жүйелік қателіктердің себептерін талдау;
• мемлекеттік институттардың тиімділігіне тәуелсіз бағалау жүргізу;
• мемлекеттік құрылымдардағы адами капитал сапасын арттыру жөнінде шаралар әзірлеу;
• өңірлердің теңгерімін қамтамасыз ету және халықаралық ресурстарды тарту мақсатында жүйелі шаралар мен шешу жолдарын ұсыну, өйткені өңірлер әлі де өз шекаралары аясында оқшауланған күйінде қалып отыр;
• даму институттары, бизнес және квазимемлекеттік сектор арасындағы өзара іс-қимылды үйлестіру үшін қаржылық-технологиялық тетіктерді әзірлеу.
Жоғарыда айтылғандарға сүйене отырып, басқарушылық жаңғыруға бес қадам жасау орынды деп есептеймін:
1) стратегиялық жоспарлауды мемлекеттік саясаттың негізі ретінде қайтару;
2) мемлекеттік органдардың қоғамдық бірлестіктер мен үкіметтік емес ұйымдармен жұмысын күшейту;
3) кадрлық саясатты қайта құру — адалдықтан кәсіби шеберлікке көшу;
4) шешімдер қабылдауда ғылым мен сараптаманың рөлін күшейту;
5) цифр тек құрал болып табылатын, ал интеллект – қозғаушы күш болатын зияткерлік мемлекет құру.
Зияткерлік батылдық уақыты
Тәуелсіз зияткерліктің ядросы жоқ болса, мемлекеттік басқару инерцияның тұтқынында қала береді. Жүйені реформалау ұрандардан емес, басқарушылардың аналитикалық адалдығы мен кәсіби құзыреттілігін қалпына келтіруден басталуы тиіс. Бізге тек цифрландыру емес, биліктің интеллектуализациясы қажет — яғни шаблон бойынша басқарудан талдау арқылы басқаруға көшу.
Қазақстан сол шекараға жетті, онда ескі механизмдер енді жұмыс істемейді, ал жаңа механизмдер әлі қалыптаспаған. Елге тек «цифрлық мемлекет» емес, ойлайтын мемлекет қажет — шешімдер талдау, жауапкершілік, білім және сенімді статистика негізінде қабылданатын мемлекет. Шынайы жаңғырту жаңа құжаттар мен институттардан емес, ойлау сапасының жаңа деңгейінен басталады.
Бүгін зияткерлік батылдық, кәсібилік және жүйелілік уақыты келді — бұл әрқашан күшті мемлекетті формалды басқарылатын мемлекеттен ерекшелететін қасиеттер.
Олай болмаған жағдайда, біз міндетті түрде кландық экономика мен олигополиялық үстемдік батпағынан, сыбайлас жемқорлықтың қою лайынан шыға алмаймыз. Ал бұл, өз кезегінде, мемлекетке қажетті көлемде әлеуметтік бағдарламаларды қолдауға мүмкіндік беретін мықты, бәсекеге қабілетті экономиканы қалыптастыруға жол бермейді.
Еділ Мамытбеков
ҚР Парламенті Сенатының жанындағы Сенаторлар Кеңесінің мүшесі
Ескерту: Автордың көзқарасы редакция көзқарасын білдірмейді
