Қазақстан тәуелсіздік жылдарында өзінің мемлекеттілігін қалыптастырудың күрделі жолынан өтті. Елемеуге болмайтын жетістіктер бар, нақты өлшенетін нәтижелер де аз емес. Алайда бұл жетістіктер мемлекеттік институттардағы мәселелердің бар екенін жоққа шығармайды.
Жоғарыдан қабылданған шешімдер өңірдің үнін естімей қалғанда
Күшті мемлекет – көп сөйлейтін мемлекет емес, халықты жақсы тыңдайтын мемлекет.
Алайда Қазақстанда ашық әрі терең талқылауды қажет ететін мәселе бар. Ол – мемлекеттік шешімдердің қаншалықты дәрежеде азаматтар мен өңірлердің нақты қажеттіліктеріне негізделетіні.Осыған байланысты мынадай сұрақтар туындайды: экономикалық және институционалдық нәтижелер айтарлықтай болғанына қарамастан, неге мемлекет пен азамат арасындағы алшақтық сақталып отыр? Неліктен азамат өзін мемлекеттің толыққанды субъектісі ретінде жеткілікті деңгейде сезінбейді?
Біздіңше, бүгінгі мемлекеттік басқарудың басты мәселелерінің бірі – жүйенің өңірді ести білуі, оның ерекшелігін ескеруі және қабылданған шешімнің соңғы нәтижесіне жауап беру қабілеті.
Тең құқық – тең емес мүмкіндік
Конституцияда заң алдында бәрінің тең болуы қағидатының маңызы зор. Бірақ оның өзі жеткіліксіз. Мысалы, әр адамның білім алуға құқығы бар. Бірақ үлкен қаладағы мектеп пен шалғай ауылдағы мектептің білім беру сапасы мен мүмкіндіктері бірдей емес. Азаматтың медициналық көмек алуға құқығы бар. Бірақ қазіргі заманғы медициналық құрал-жабдықтар мен білікті мамандарға қолжетімділік өңірлерде әртүрлі.Кәсіпкерлікпен айналысуға да құқық берілген. Бірақ қаржыға, жерге, инфрақұрылымға немесе мемлекеттік тапсырысқа қол жеткізу мүмкіндігі барлық адамда бірдей емес. Саяси өмірге қатысу құқығы да бар. Алайда оны жүзеге асыру мүмкіндіктері де әртүрлі.
Осыдан Қазақстан қоғамындағы жүйелі қайшылықтардың бірі көрінеді: құқық бәріне бірдей болғанымен, сол құқықты пайдалану мүмкіндігі бірдей емес.
Табыстың, мемлекеттік қызметтердің сапасының, инфрақұрылымның және азаматтардың мүмкіндіктерінің өңірлер бойынша әртүрлі болуы дамыған елдерде де кездеседі. Бірақ ол елдерде бұл мәселе мойындалып, оны азайтуға бағытталған нақты шаралар қабылданады.
Қазақстанда бұл мәселе әлі де толық шешімін тапқан жоқ. Әсіресе, формалды құқық пен оны нақты пайдалану мүмкіндігінің арасындағы айырмашылық елді тұтас көрсеткіштермен емес, нақты өңірлер бөлінісінде қарағанда анық байқалады. Мысалы, Қазақстан бойынша орташа көрсеткіш Астана, Атырау немесе Түркістан облысы тұрғындарының өмір сүру деңгейі мен әл-ауқатындағы үлкен айырмашылықты жасырып қалуы мүмкін.
Өңірлік теңсіздік: сезім емес, нақты сандар
Ұлттық статистика бюросының мәліметіне сәйкес, 2024 жылы Қазақстанның жалпы ішкі өнімі 136,6 трлн теңгені, ал жан басына шаққандағы көрсеткіш 6,78 млн теңгені құрады. Алайда экономикалық белсенділік ел аумағында біркелкі бөлінбейді. Сол жылы жан басына шаққандағы жалпы өңірлік өнім Атырау облысында шамамен 21,18 млн теңге, Астанада 10,17 млн теңге, ал Түркістан облысында небәрі 2,18 млн теңге болды. Яғни бұл көрсеткіш бойынша өңірлер арасында бірнеше еселік айырмашылық бар.
Бірақ жан басына шаққандағы жалпы өңірлік өнім – адамның жалақысы да, оның жеке табысының көрсеткіші де емес. Сонымен бірге бұл көрсеткіш өмір сүру құнын да есепке алмайды. Дегенмен ол экономикалық белсенділіктің аумақтар бойынша айтарлықтай ерекшеленетінін көрсетеді. Бұл жағдай аумақтық теңдікті тек барлығына бірдей заң қабылдау арқылы қамтамасыз ету мүмкін емес екенін көрсетеді.
Мысалы, мұнайлы өңірде өте үлкен экономикалық құн өндірілгенімен, ол автоматты түрде әр отбасының табысы дәл сондай жоғары болады дегенді білдірмейді. Сондықтан өндіріс көлемін ғана емес, нақты халық табысын, өмір сүру құнын, инфрақұрылымның, білім мен медицинаның сапасын, жұмыс орындарының қолжетімділігін қатар қарау әлдеқайда маңызды. Бұл көрсеткіштер бойынша да жағдай өңірлерде біркелкі емес.
Мәселен, 2026 жылдың бірінші тоқсанында Қазақстан бойынша жан басына шаққандағы орташа атаулы ақшалай табыс 252,6 мың теңге болды.
Алматыда бұл көрсеткіш 408,2 мың теңгеге, ал Түркістан облысында 143,4 мың теңгеге, Жамбыл облысында 166,7 мың теңгеге тең болды. Ең жоғары және ең төмен көрсеткіштердің арасындағы айырмашылық 2,8 есені құрады.
Бүкіл ел бойынша орташа көрсеткіш жалпы жағдайдың жақсы екені туралы әсер қалыптастыруы мүмкін. Бірақ ол нақты өңірдегі халықтың тұрмыс деңгейіне әрдайым сәйкес келе бермейді. Сондықтан мемлекеттің тиімділігін тек республикалық орташа көрсеткіштер арқылы бағалау дұрыс емес.
Осылайша, сандар бірыңғай мемлекеттік саясаттың әртүрлі халық топтары мен өңірлер үшін әртүрлі нәтижеге әкелуі мүмкін екенін көрсетеді.
Заң алдындағы теңдік адамның туған жері оның мүмкіндіктерінің сапасын алдын ала анықтап қойса, толыққанды теңдік бола алмайды.
Сондықтан мемлекет ел бойынша қалыптасқан «орташа жағдайды» ғана емес, нақты өңірлердегі шынайы жағдайды да көруі қажет. Егер орталық өңірдегі толық жағдайды көрмесе, өңірді тек орталықтың көрсеткіштері немесе қалауы негізінде дамыту дұрыс нәтиже бермеуі мүмкін.
Дүниежүзілік банк Қазақстан дамуының келесі кезеңінде тек экономикалық өсімге ғана емес, барлық азаматты қамтитын экономикалық өсімге, әлеуметтік және салық саясатының тиімділігін арттыруға, білім беру сапасын көтеруге және өңірлер арасындағы айырмашылықты азайтуға басымдық беру қажет екенін атап көрсетеді.
Алайда өңірлер арасындағы айырмашылықтың өзі бірыңғай мемлекеттік саясаттың неге әр жерде әртүрлі нәтиже беретінін толық түсіндірмейді.Келесі мәселе экономикадан гөрі мемлекеттік шешімдерді қабылдау тетігіне қатысты.
Неліктен шешімдер өңірлерде әртүрлі нәтиже береді?
Күшті басқару вертикалының болуы өздігінен кемшілік емес. Сонымен бірге орталықсыздандыру мемлекет өңірлердегі барлық мәселені шешуден бас тартуы керек дегенді білдірмейді. Оның ішінде өңірлер арасындағы айырмашылықтарды азайту мәселесі де бар. Мемлекетке ортақ ережелер, жауапкершілік, ұлттық стандарттар, үйлестіру және қажет болған жағдайда жедел шешім қабылдау қабілеті қажет. Мәселе кері байланыс орталықтағы шешім қабылдау процесіне жеткілікті дәрежеде әсер етпеген кезде туындайды.
Әдетте жоғарыдан төмен қарай берілетін шешім тез жетеді. Ал төменнен жоғары қарай келетін ақпарат баяу қозғалады және көбіне әкімшілік сүзгілерден өтеді. Көп жағдайда мынадай жүйе қалыптасады:азаматтың мәселесі → жергілікті қызметкер → аудан → облыс → министрлік → орталық → шешім → тапсырма → жергілікті жерде орындау.
Осының нәтижесінде мәселе әр кезеңде әкімшілік есепке айналады. Ал ақпарат шешім қабылдайтын орталыққа жеткен кезде бастапқы мазмұны жеңілдетіліп немесе әкімшілік тұрғыдан түсіндіріліп кетуі мүмкін. Мәселе шешімнің жоғарыдан қабылдануында емес. Мәселе – жауапкершілік жоғарыда қалып, ал шешімнің салдарын төмендегі халық сезінетін кезде туындайды.
Бұл туралы билікті сынаушылар ғана емес, Экономикалық ынтымақтастық және даму ұйымы (ЭЫДҰ) да атап өтеді. ЭЫДҰ бұл мәселені ең алдымен жергілікті өзін-өзі басқарудың әлсіздігімен, қажетті дағдылардың жеткіліксіздігімен және өңірлердің қаржылық дербестігінің шектеулілігімен байланыстырады.Сондықтан ұйым азаматтардың мемлекеттік саясатты қалыптастыруға қатысуын кеңейтуді ұсынады. Оның ішінде қоғамдық кеңестерді, кері байланыс тетіктерін, азаматтардың басқаруға қатысуын және «халық үніне құлақ асатын мемлекет» қағидатын дамыту қажет.
Қазақстандағы мемлекеттік басқару жүйесіндегі мәселе тек өкілеттіктердің қаншасы орталықта екеніне байланысты емес. Басты мәселе – мемлекет қоғамнан ақпаратты қаншалықты тиімді алады және оны қоғамға қажетті шешімдерге қаншалықты тез айналдыра алады деген сұрақта.
Егер төменнен келген ақпарат орталыққа дейін ұзақ бюрократиялық жолдан өтсе, онда маңызды сұрақ туындайды: жаңа парламенттік жүйе өңірлердің мүддесін тек естіп қана қоймай, оны мемлекеттік саясатта нақты іске асыруға мүмкіндік беретін қосымша арна қалыптастыра ала ма?
Сонымен бірге теңсіздік мәселесі тек экономикалық емес, институционалдық сипатқа да ие. Өйткені шешімдердің сапасы олар қабылданған кезде өңірлердің мүддесі қаншалықты толық ескерілгеніне байланысты.
Құрылтай және өңірлер: нәтиже үшін кім жауап береді?
Қазақстан Республикасының Құрылтайына сайлауды жаңа парламентті қалыптастыру рәсімі ретінде ғана қарастыруға болмайды. Бұл – партиялық саясаттың жалпыұлттық шешімдерді өңірлердің нақты мәселелерімен байланыстыра алатынын тексерудің мүмкіндігі.
Бір жағынан, партиялық тізімнің артықшылығы бар. Партиялық мандатпен сайланған депутат тек өз өңірін ғана емес, бүкіл елді ойлауы тиіс.
Бұл партияларды көп уәде берумен емес, нақты іс-қимыл бағдарламаларымен бәсекелесуге ынталандыруы мүмкін.
Екінші жағынан, мұнда елеулі тәуекел де бар.Бірыңғай округ жағдайында депутаттың нақты бір өңірмен тікелей байланысы әлсіреуі мүмкін.
Сондықтан партиялық жүйе партиялардың өңірлердегі әлеуметтік-экономикалық мәселелерді шешуіне және өз саяси бағдарламаларын іске асыруына жауапкершілік тетіктерімен толықтырылуы тиіс. Мұндай тетіктерге өңірлік көрсеткіштер, депутаттардың азаматтарды қабылдауы, парламенттік сауалдар, партиялық міндеттемелер және басқа да құралдар жатуы мүмкін. Партия өз саясатының өңірлерде қандай нәтиже бергеніне жауап беруі тиіс. Әйтпесе,депутатты бүкіл ел сайлағанымен, нақты өңір өз мәселесіне кім жауап беретінін білмейтін жағдай қалыптасуы мүмкін.
Құрылтай партиялардың бағдарламалары әдемі уәделер мен ұрандардың жиынтығы болмай, нақты жоспарға айналған жағдайда ғана тиімді жұмыс істейді. Әр партия қоғамға мына сұрақтарға нақты жауап беруі тиіс: өңірде қандай шаралар арқылы жұмыс орындары ашылады; халықтың нақты табысы қалай өседі; кедейлік қалай азаяды; өңірлер арасындағы айырмашылық қалай қысқарады; оған қанша қаражат қажет; қаражат қайдан алынады; нәтиже үшін кім жеке жауап береді? Тек осындай жағдайда сайлау қалаулар жарысынан нақты мемлекеттік жобалар бәсекесіне айналады.
Азаматтық субъектілік парламенттен емес, нақты территориядан басталатынын ескеру қажет. Адам өз ауылының, ауданының, қаласының мәселелеріне, жергілікті инфрақұрылымға, абаттандыруға, көлікке, экологияға және жергілікті бюджеттің бір бөлігін пайдалану мәселелеріне ықпал ете алуытиіс. Бұл – нақты жергілікті өзін-өзі басқару. Осындай жолмен азаматтық жауапкершілік қалыптасады. Ал партия депутаттары үшін мұныңбәрі күнделікті «ашық кітап» болуы керек.
Декларация емес, нақты нәтиже
Мемлекеттік саясат ең алдымен азаматтардың мүддесіне бағытталуы тиіс. Бұл – дәлелдеуді қажет етпейтін қағида. Алайда ең жетілдірілген парламенттік механизмнің өзі күтілген нәтижені бермейді, егер атқарушы жүйе басқару сапасыназаматтардың өміріндегі нақты өзгерістермен емес, орындалған тапсырмалардың санымен өлшей берсе.
Басшыны тек мәлімдемесіне қарап бағалау мүмкін емес. Сол сияқты адамның ішкі адалдығын немесе отансүйгіштігін статистикамен өлшеу мүмкін емес.Бірақ қоғамға бағытталған мемлекеттік басқарудың сапасын нақты нәтижелер арқылы бағалауға болады.
Біздіңше, қоғам мүддесіне бағытталған мемлекеттік саясат мынадай жүйені қалыптастыруы тиіс:
Бұл өлшемдер мемлекеттің белгілі бір идеологиясын сипаттамайды. Бұл – институционалдық әділеттіліктің өлшенетін белгілері: меритократия, бәсекелестік, адами капиталдың сапасы, әлеуметтік қорғалу, өңірлердің өміршеңдігі және құқықтық айқындық.
Мемлекеттік қызмет мәдениетін өзгертетін уақыт әлдеқашан келді. Мемлекеттік қызметші азаматтың алдына милостын сұрап келген адам емес екенін түсінуі керек. Азамат қоғам мүддесіне қызмет ету үшін құрылған мемлекеттік институтқа жүгінеді. Бірақ бұл азамат әрдайым дұрыс дегенді білдірмейді. Мемлекеттік аппарат қабылданған шешімнің мәнін қарапайым әрі түсінікті тілде түсіндіруге, заңды сақтауға, адамды құрметтеуге, оның дәлелдерін қарауға және өз әрекеті үшін жауап беруге міндетті. Мемлекетке деген құрмет осындай жағдайда қалыптасады.
Бүгін мемлекеттік басқарудың тиімділігін бағалау өлшемдерін өзгерту қажет деп ойлаймыз. Яғни шешімнің қалай қабылданғанын ғана емес, ең алдымен оның соңғы нәтижесін бағалау керек.
Қазақстанға ұзақ мерзімді институционалдық қайта құру қажет екені анық. Оның ішінде сайлау жүйесін жетілдіру де бар. Бұл бір реттік реформа науқаны емес, тұрақты процесс болуы тиіс. Көпжылдық реформалардың тәжірибесі көрсеткендей, институттарды өзгерту өздігінен басқару тәжірибесін өзгертпейді және автоматты түрде тиімді нәтиже бермейді. Осыған байланысты мынадай шараларды жүзеге асыру орынды деп санаймыз.
Бірінші. Партиялық тізімдерді барынша ашық ету. Қоғам нақты кандидаттың неге дәл сол орынға қойылғанын білуі тиіс. Партиялардың сайлауалды бағдарламаларды орындауына нақты саяси және қаржылық жауапкершілік енгізу қажет.
Екінші. Ауыл, аудан және облыс әкімдерінің, сондай-ақ жергілікті органдардың дербестігін жеке жауапкершілікпен қатар күшейту. Өңірлердің дамуын бағалайтын бірыңғай жүйе құру қажет. Бұл жүйеде тек жалпы өңірлік өнім ғана емес, халықтың нақты табысы, білім беру мен денсаулық сақтау сапасы, инфрақұрылым, еңбек өнімділігі, кедейлік деңгейі және тұрғын үйдің қолжетімділігі де ескерілуі тиіс.
Үшінші. Мемлекеттік қызметшілерді орындалған тапсырмалардың санына қарай емес, әлеуметтік-экономикалық нәтижелеріне қарай бағалауға көшу. Мемлекеттік қызметтің жаңа мәдениетін қалыптастыру қажет. Мемлекеттік қызметші мемлекеттік ресурстың иесі емес, оны қоғам атынан уақытша басқаратын тұлға екенін түсінуі тиіс.
Төртінші. Шешімді нақты цифрлық өлшемдер арқылы қабылдауға болатын жерлерде әкімшілік субъективтілікті барынша азайту. Мемлекеттік деректерді қарапайым азаматқа барынша ашық әрі түсінікті ету қажет.
Бесінші. Мемлекеттік шығындар мен мүдделер қақтығысына тәуелсіз бақылауды күшейту. Жекелеген сыбайлас жемқорларды ғана жазалаумен шектелмей, жемқорлыққа мүмкіндік беретін тетіктерді жоюға көшу қажет.
Сонда ғана мемлекеттік қызметші нақты нәтижеге мүдделі болады деп үміттенуге болады.
Кез келген институционалдық реформаның статистикамен де, заңдармен де алмастыруға болмайтын соңғы өлшемі бар. Ол – азаматтардың мемлекетке деген сенімі.
Билікті сынау – кез келген сау мемлекеттің қалыпты бөлігі. Заң шеңберіндегі және бақылаудағы наразылықты білдіру – тұрақтылыққа қауіп емес, керісінше оны сақтаудың тетіктерінің бірі. Мемлекеттік институттар сынға оны ақпарат және ерте ескерту жүйесі ретінде қабылдауы тиіс. Егер тұрғындар жолдың сапасыздығы, бағаның өсуі, сыбайлас жемқорлық, дәрігерлердің жетіспеуі немесе жұмыс орындарының аздығы туралы айтса, мемлекет алдымен «Бұл мәселе неге пайда болды?» деген сұраққа жауап іздеуі керек. «Неге бұл туралы айтып жатыр?» деген сұрақ екінші орында тұруы тиіс.
Ең қауіпті жағдай – азамат өз еңбегіне, біліміне, қабілетіне және заңға сүйеніп, өзінің болашағын өзгерте алатынына сенуден қалған кезде пайда болады. Егер адам үшін басты нәрсе кәсібилік емес, таныстық; нәтиже емес, лауазым; заң емес, өзара қорғау; бастама емес, бағыныштылық деп қабылданса, қоғамның ынтасы біртіндеп, бірақ сөзсіз әлсірейді.
Ал қоғамның ынтасынсыз мықты экономика құру мүмкін емес. Сондықтан Құрылтай сайлауының мәселесі 145 депутаттың мәселесімен ғана шектелмейді.
Бүгінде Конституцияның және мемлекеттік институттардың құрылымын өзгерту басқару тәжірибесінің автоматты түрде өзгеретініне кепілдік бермейтінін көріп отырмыз. Егер жоғарыдан қабылданған шешім төменнен күтілетін нәтижеден маңызды болып қала берсе, ал ресми есеп нақты нәтижеден жоғары тұрса, жаңа құрылым бұрынғы қағидалармен жұмыс істеуі мүмкін. Ондай жағдайда реформа сыртқы құрылымды өзгерткенмен, мазмұны өзгермей қалуы ықтимал.
Қазақстанға «орталықтың шешімдерін қалай орындатамыз?» деген философиядан «азамат қай өңірде дүниеге келсе де, оның лайықты өмір сүруіне қалай жағдай жасаймыз?» деген философияға көшу қажет.
Бұл «Әділетті Қазақстанның» басты өлшемі болуы тиіс.
Мұнда барлығын бірдей ету, бірдей жалақы мен бірдей зейнетақы белгілеу немесе барлық өңірді бірдей ету туралы сөз болып отырған жоқ. Әңгіме – заң алдындағы теңдік, бастапқы мүмкіндіктердің әділдігі, ережелердің ашықтығы және нәтиже үшін жауапкершіліктің сөзсіз болуы туралы. Мемлекеттің халықты жай ғана басқаратын мемлекет пен халық сенетін мемлекеттің арасындағы айырмашылық дәл осы жерден басталады.
Азамат мемлекеттің субъектісіне айналуы тиіс
Сондықтан бүгінгі Құрылтай мен мемлекеттік биліктің міндеті азаматтарды мемлекеттің қазірдің өзінде әділетті екеніне сендіру емес. Одан да маңыздысы – азамат мемлекеттің шынымен әділетті бола бастағанын өзі көретін, сезінетін және тексере алатын жүйе құру. Бұл енді саяси ұрандардың мәселесі емес. Бұл – мемлекеттік басқарудың сапасы, басшылықтың жауапкершілігі, мемлекеттік қызметшілердің кәсібилігі және бүкіл қоғамның саяси жетілуі мәселесі.
Мемлекет күшті азаматтан қорықпауы тиіс. Керісінше, білімді, дербес, жауапты және белсенді азамат – күшті мемлекеттің негізі. Реформалардың келесі кезеңінің міндеті – адамның өзін мемлекеттік шешімдердің жай ғана объектісі емес, сол шешімдердің субъектісі ретінде сезінуіне жағдай жасау.
Біздіңше, Қазақстан дамудың жаңа кезеңінде барынша қарапайым формуланы жүзеге асыруы қажет: мемлекет азаматтың орнына емес, азамат мемлекетке қарсы емес, мемлекет азаматпен бірге.
